Місцеве самоврядування (комунальне управління) в землях ФРН: порівняльно-правове дослідження

Іванцова З. А. Місцеве самоврядування (комунальне управління) в землях
ФРН: порівняльно-правове дослідження. – Кваліфікаційна наукова праця на
правах рукопису.
Дисертація на здобуття ступеня доктора філософії за спеціальністю 081
«Право» (08 – Право). – Київський національний університет імені Тараса
Шевченка МОН України. Київський національний університет імені Тараса
Шевченка МОН України. Київ, 2021.
Дисертація є першим комплексним порівняльним дослідженням інституту
місцевого самоврядування в сучасному українському та німецькому суспільстві.
У Вступі обґрунтовано вибір і актуальність обраної теми, визначено об’єкт і
предмет, завдання, методологічну і теоретичну основи дослідження, методи
дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів та особистий
внесок здобувача, наведено дані щодо апробації результатів дослідження на
конференціях та в публікаціях.
На сучасному етапі реформи місцевого самоврядування в Україні необхідним
є дослідження кращих практик організації місцевого самоврядування, зокрема
ФРН як держави з якісно розвиненим рівнем організації місцевого
самоврядування. Вдосконалення доктринальної бази потребує врахування
передового зарубіжного досвіду кращих практик організації місцевого
самоврядування.
Досвід функціонування органів місцевого самоврядування в Німеччині
вважається еталоном будови влади на місцях.
Детальне вивчення понятійно-категоріального апарату, який стосується
організації місцевого самоврядування в Німеччині, дозволить удосконалити
існуючі в Україні термінологічні традиції.
Цінними для науки муніципального права є дослідження організаційно-
правових форм місцевого самоврядування у ФРН. Сьогодні в наукових працях
вітчизняних учених досліджуються чотири організаційно-правові форми
місцевого самоврядування. Натомість місцеве законодавство більшості земель


3
ФРН уніфіковано до південно-німецької форми комунального самоврядування,
лише в деяких землях використовується магістратна, а деякі (наприклад, північно-
німецька і бургомістерська форми), з огляду на історичний розвиток, не
використовуються взагалі. Зазначене дає підстави для необхідності нової
типологізації організаційно-правових форм комунального самоврядування у ФРН.
Теоретично і практично назрілими є подальші наукові пошуки з цього
питання з метою встановлення, наскільки сьогодні організаційно-правові форми
комунального самоврядування відрізняються або є однаковими.
Метою дослідження є формулювання конституційного підґрунтя для
подальшого вдосконалення правової регламентації місцевого самоврядування в
Україні на підставі порівняльно-правового дослідження досвіду земель ФРН.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері місцевого
самоврядування ФРН.
Предметом дослідження є порівняльне дослідження місцевого
самоврядування (комунального управління) в землях ФРН.
У першому розділі «Історико-теоретичні основи комунального
самоврядування в землях ФРН» розкрито та узагальнено становлення й основні
етапи розвитку місцевого самоврядування в землях ФРН; досліджено поняття,
сутність і особливості місцевого самоврядування.
Дослідження розвитку місцевого самоврядування ФРН здійснено з
урахуванням правового регулювання та територіального розташування в
історичній ретроспективі. Виділено основні періоди особливостей розвитку
місцевого самоврядування у ФРН, а саме: 1) до кінця XVIII століття –
становлення місцевого самоврядування; 2) початок XІX століття – 1918 рік –
Штейнська реформа та розвиток місцевого самоврядування; 3) 1919–1933 роки –
місцеве самоврядування в період Веймарської республіки; 4) 1934–1944 роки –
місцеве самоврядування в часи націонал-соціалізму; 5) 1945–1990 роки – місцеве
самоврядування після поразки у Другій світовій війні до об’єднання Німеччини;
6) з 1990 року – місцеве самоврядування після об’єднання Німеччини.


4
У результаті проведеного дослідження сформульовано конституційне
підґрунтя для подальшого вдосконалення правової регламентації місцевого
самоврядування в Україні з урахуванням досвіду земель ФРН.
Після здійснення комплексного правового аналізу інституту місцевого
самоврядування визначено місце місцевого самоврядування в сучасному
українському та німецькому суспільстві. Досліджено поняття, повноваження,
компетенцію, функції та конституційні основи правового регулювання місцевого
самоврядування; визначено стан практичного використання організаційно-
правових форм комунального самоврядування у ФРН.
При порівняльно-правовому дослідженні місцевого самоврядування в
Україні та в Німеччині доведено, що поняття «муніципальне право» та
«комунальне право» мають однакові характеристики, означають одне й те саме
правове явище, а отже, можуть використовуватися рівнозначно. Розширено
тлумачення поняття «муніципальне право», що означає комплексну галузь права,
норми якого закріплюють волевиявлення та інтереси територіальної громади і
держави в цілому, виступають регулятором суспільних відносин у сфері
місцевого самоврядування, а також регулюють організацію та здійснення влади
членами територіальних громад та їхніми органами.
Встановлено, що правову природу місцевого самоврядування науковці
досліджують у межах громадської, державної та громадсько-державної теорії
місцевого самоврядування, на підставі яких формуються дві основні системи
місцевого самоврядування: англосаксонська (англо-американська) та
континентальна (романо-германська, європейська). Для України та ФРН
характерна континентальна система, яка сформована на підставі поєднання
місцевого самоврядування і місцевого управління (державного управління на
місцях).
У другому розділі «Органи комунального самоврядування в землях ФРН:
адміністративно-територіальний устрій; система та правові основи компетенції»
приділено увагу адміністративно-територіальному устрою ФРН та України. З


5
урахуванням різної ланковості зазначених устроїв та з огляду на досвід ФРН,
вказано на переваги трьохрівневого адміністративно-територіального устрою.
У проведеному дослідженні проаналізовано нормативно-правове
регулювання організації місцевого самоврядування у ФРН. Обґрунтовано
доцільність внесення змін і доповнень до Конституції України в частині
децентралізації, а саме: закріпити в Основному Законі 1996 року компетенцію не
тільки представницьких, але й виконавчих органів місцевого самоврядування.
З урахуванням практики ФРН, викладено конкретні пропозиції та
запропоновано напрями вдосконалення конституційно-правового регулювання
діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.
З метою реалізації права органів місцевого самоврядування на звернення з
конституційною скаргою, запропоновано внести зміни до абз. 1 ч. 1 ст. 56 ЗУ
«Про Конституційний Суд України», виклавши його в такій редакції: «Суб’єктами
права на конституційну скаргу є органи місцевого самоврядування, особи, які
вважають, що застосований в остаточному судовому рішенні в їхній справі закон
України (його окремі положення) суперечить Конституції України».
З огляду на втрату актуальності етапів реалізації, у цій частині
запропоновано переглянути Концепцію реформування місцевого самоврядування
та територіальної організації влади в Україні, схваленої Розпорядженням Кабінету
Міністрів України 1 квітня 2014 року № 333-р.
Розвинуто й аргументовано пропозицію вважати предмет відання (поряд з
повноваженнями) органу місцевого самоврядування належним до структури
компетенції органів місцевого самоврядування. Така пропозиція аргументована
тим, що: по-перше, компетенція органів місцевого самоврядування стосується
багатьох сфер місцевого життя, які є їхніми предметами відання, зокрема
предметом власних дій; по-друге, органи місцевого самоврядування
використовують владні повноваження, що також є їхнім предметом відання.
Сформульовано пропозицію щодо неможливості й недоцільності повного та
вичерпного розмежування на законодавчому рівні повноважень між органами
місцевого самоврядування й органами виконавчої влади. Ця пропозиція


6
обґрунтована тим, що нормативне закріплення сфер врядування всією
майбутньою діяльністю, яка стане наслідком науково-технічного прогресу в
майбутньому, є неможливим. Окрім того, вищезазначений висновок
аргументовано необхідністю існування можливості впровадження механізму
передання повноважень від органів місцевого самоврядування до органів
виконавчої влади і навпаки для вироблення найбільш оптимального рішення
(делегування повноважень).
Встановлено, що у ФРН, як і в Україні, повноваження органів місцевого
самоврядування є частково власними, а частково – делегованими державою. Для
громад завдання самоврядування формують їхню власну сферу повноважень, а
повноваження держави, які передаються їм за законом, є делегованими.
Охарактеризовано інститут відповідальності органів місцевого
самоврядування, який є елементом їх правового статусу, засобом стримування дій
виключно в межах нормативно-правових актів, стимулом ефективного
функціонування, а також запобігає зловживанню владою та можливим
корупційним складовим. У результаті проведеного дослідження запропоновано
внести зміни і доповнення до ст. 19 Конституції України 1996 року, виклавши її в
такій редакції: «Органам місцевого самоврядування гарантується право всі свої
справи регулювати самостійно в рамках закону та під власну відповідальність».
Зазначені зміни нівелюватимуть догматичний підхід до сприйняття теоретичних
основ місцевого самоврядування.
У третьому розділі «Організаційно-правові форми комунального
самоврядування в землях ФРН» відмічено, що у ФРН існують чотири
організаційно-правові форми комунального самоврядування: північно-німецька,
південно-німецька, бургомістерська і магістратна.
Наголошено на хибності позиції окремих учених щодо існування у ФРН
п’яти форм, які включають вищевказані чотири, а також «комунальний устрій
нових земель». Під «новими землями» розуміють землі, що входили до складу
радянської окупаційної зони (Німецької Демократичної Республіки). Хибність
зазначеної позиції полягає в тому, що: по-перше, за часів перебування у складі


7
СРСР у вказаних землях фактично не існувало місцевого самоврядування взагалі
(існування права місцевого самоврядування було формальністю); по-друге,
сучасні організаційно-правові форми комунального самоврядування в цих землях
реформовані й тяжіють до південно-німецької. Акцентовано увагу на тому факті,
що в історичному минулому ФРН існувала п’ята форма – баварська.
Вперше в Україні описано та доведено існування у ФРН баварської форми
місцевого самоврядування. Виявлено, що зазначена форма застосовувалася у
Пфальці до змін в організації місцевого самоврядування французькою
окупаційною владою, існувала не тривалий час, майже нічим не відрізнялася від
бургомістерської форми та характеризувалася: сильною позицією бургомістра;
належністю повноважень єдиному колегіальному органу (раді), при якому
бургомістр та професійні міські ради мали повні права голосу.
Виявлено основні ознаки організаційно-правових форм комунального
самоврядування, а саме: а) при північно-німецькій формі рада займає сильну
позицію, бургомістр обирається радою, здійснюється колегіальне управління
громадою, а повноваження характеризуються монізмом; б) південно-німецька
форма закріплює сильну позицію бургомістра, бургомістра обирає населення,
здійснюється одноособове управління громадою, відмічається дуалізм
повноважень; в) бургомістерська форма означає, що бургомістр займає сильну
позицію та обирається радою, здійснюється одноособове управління громадою,
моделі повноважень є дуалістичними; г) до ознак магістратної форми належать:
сильна позиція ради, обрання бургомістра населенням, здійснення колегіального
управління громадою, триалістична модель повноважень, виконання магістратом
як представницьких, так і адміністративних повноважень та ін.
Вперше в українській юридичній науці узагальнено основні положення
реформи місцевого самоврядування в 1990-х роках у Північному Рейні-Вестфалії
й Нижній Саксонії. Акцентовано увагу на питанні чіткого розмежування
компетенції між бургомістром і радою, що гостро постало «на законодавчому
рівні» починаючи з 2007 року.


8
Охарактеризовано основні форми участі членів громади в управлінні
громадою у ФРН, а саме: а) звернення громадян; б) громадська ініціатива;
в) рішення громади; г) опитування громадян; ґ) години запитань і заслуховувань
жителів; д) збори жителів. Активне застосування основних форм участі членів
громади в управлінні громадою у ФРН сприяло створенню як структурних частин
ради: рад старійшин і молодіжних рад.
Зазначено, що місцеве законодавство більшості земель ФРН уніфіковано до
південно-німецької форми комунального самоврядування, лише в деяких землях
використовується магістратна, а деякі (наприклад, північно-німецька та
бургомістерська форми), з огляду на історичний розвиток, не використовуються
взагалі.
Акцентовано увагу на тому, що в різні періоди існували реальна і фіктивна
магістратна/бургомістерська форми.
Доведено, що за розподілом повноважень магістратна форма має
триалістичну модель, яка полягає в існуванні трьох органів, між якими
розподіляються повноваження місцевого самоврядування та управлінські функції,
а саме: представництво громади (рада), виконавчий орган (магістрат
(адміністративний комітет) і бургомістр. Водночас між зазначеними трьома
органами розподіляються повноваження щодо підготовки, прийняття і виконання
рішень. Зокрема, у Гессені не лише здійснюється розмежування ради і магістрату
як самостійних органів, але й бургомістрові надається власна позиція як одному з
керівних органів. Бургомістр може не лише виражати позицію, відмінну від
позиції ради, але й заперечувати проти рішення ради, зазначене заперечення
бургомістра має призупиняючу дію. В екстрених випадках бургомістр може
самостійно, без попереднього рішення ради, вживати необхідних заходів.
У Висновках наведено результати наукової праці щодо порівняльно-
правового дослідження місцевого самоврядування (комунального управління) в
землях ФРН. Підсумовано доробок автора з вирішення поставленого наукового
завдання, яке полягає у формулюванні конституційного підґрунтя для подальшого


9
вдосконалення правової регламентації місцевого самоврядування в Україні на
підставі порівняльного дослідження досвіду земель ФРН.
Узагальнено викладені пропозиції та запропоновано напрями вдосконалення
конституційно-правового регулювання діяльності органів місцевого
самоврядування в Україні.
Ключові слова: місцеве самоврядування, комунальне самоврядування,
самоврядування громад, територіальна громада, організація влади на місцях,
органи місцевого самоврядування, децентралізація.