Фіскальні органи як складова державного апарату: теоретико-правові аспекти

Форостянко Д.В. Фіскальні органи як складова державного апарату:
теоретико-правові аспекти. – Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за
спеціальністю 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і
правових учень». – Науково-дослідний інститут державного будівництва та
місцевого самоврядування; Харківський національний університет імені
В.Н. Каразіна, Харків, 2018.
Дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці загальнотеоретичним
дослідженням юридичної природи фіскальних органів та основних
закономірностей їх розвитку в межах державно організованого суспільства. У
дисертації надано теоретико-правову характеристику фіскальних органів як
органів державної влади, розкрито юридичну природу, ознаки і види цих
органів, наведено приклади їх організаційно-функціональної побудови у різних
державах світу.
У роботі зазначається, що орган, котрий здійснює фіскальну функцію
держави (фіскальний орган у широкому сенсі слова), – це структурно і
функціонально відособлена ланка механізму держави, що створюється в
установленому законом порядку уповноваженим суб’єктом для здійснення
фіскальної функції держави і наділяється для цього відповідними владними
повноваженнями. Відповідно, фіскальними органами в широкому сенсі слова
можуть бути не тільки державні органи, але й органи влади автономій, а також
органи місцевого самоврядування. Тому з метою забезпечення термінологічної
визначеності фіскальними (у вузькому сенсі слова) пропонується називати
тільки ті органи спеціальної компетенції, для яких акумулювання державних
доходів шляхом забезпечення стягнення обов’язкових платежів є основною,
прерогативною функцією.
Звертаючись до історичних аспектів формування і розвитку фіскальних
органів, автор виокремлює чотири етапи їх еволюції. На першому з них – етапі 3
фіскального монізму (від Стародавнього світу до початку Середніх віків) –
фіскальні органи інституційно ще не виокремлені, а фіскальна функція
здійснюється багатьма органами держави, поряд з іншими функціями. На
другому етапі – етапі фіскального дуалізму (епоха Середньовіччя) –
розпочинається інституційне оформлення фіскальних органів власне як органів
спеціальної компетенції. На третьому етапі – етапі фіскального професіоналізму
(Новий час) – інституційне виокремлення фіскальних органів завершується,
вони набувають чіткого правового статусу, виокремлюючись в окрему
підсистему органів виконавчої влади. Нарешті, четвертий етап − етап
фіскального глобалізму (Новітній час) – характеризується інтернаціоналізацією,
соціалізацією та комп’ютеризацією фіскальних органів, що здійснюються у
відповідь на зміни, котрі відбуваються в суспільстві й державі в умовах
глобалізації, гуманізації та інформатизації всіх сфер державного і суспільного
життя.
При характеристиці становища фіскальних органів у механізмі сучасної
держави автор підкреслює, що на сьогодні вони є обов’язковим елементом
державного апарату за будь-якої форми держави. При цьому серед фіскальних
органів слід розрізняти принаймні два основні різновиди: податкові та митні
органи. У деяких країнах перелік фіскальних органів може бути розширений за
рахунок інших органів, що виконують фіскальні функції, наприклад,
казначейств,державних позабюджетних фондів тощо. У роботі звертається увага
на те, що протягом останніх десятиліть позначилася тенденція до консолідації
податкових і митних органів у єдину службу державних доходів. Протидіючи
фіскальним правопорушенням, фіскальні органи діють у тісному взаємозв´язку з
правоохоронними органами, водночас вони можуть мати власні правоохоронні
підрозділи і служби.
За підсумками узагальнення правового статусу фіскальних органів
України та зарубіжних держав, автор обґрунтовує думку, що поряд із
загальними ознаками органів держави (такими, як владність, законність
(легальність), легітимність, функціональність, юридична документальність, 4
інструментальність, персональна і організаційно-функціональна
структурованість, матеріальна забезпеченість тощо) їм притаманні специфічні
ознаки, передусім наявність фіскальної функції як прерогативної, а також
кореляція їх компетенції з основними функціями управління державними
фінансами (якими є фінансове планування, фінансове регулювання і фінансовий
контроль). Названі специфічні ознаки фіскальних органів зумовлюють інші
елементи їх правового статусу та організації роботи, зокрема принципи
діяльності, структурну побудову, форми і методи реалізації владних
повноважень, характер взаємодії з іншими органами публічної влади тощо.
Фіскальні органи поєднують в собі загальний правовий статус державних органів
виконавчої влади і спеціальний правовий статус власне органів, що здійснюють
фіскальну функцію держави.
На основі аналізу відповідних теоретичних розробок вітчизняних та
зарубіжних науковців, дисертант відстоює позицію, що елементи правового
статусу фіскальних органів слід розподіляти на чотири блоки: а) цільовий – мета,
завдання, функції і принципи діяльності; б) структурно-організаційний – структура,
лінійна та функціональна підпорядкованість; в) компетенційний – предметна і
територіальна підвідомчість, а також повноваження; г) відповідальнісний –
галузева юридична відповідальність посадових та службових осіб. Такий підхід
надає змогу досить повно й адекватно охарактеризувати правовий статус
фіскальних органів, відтінити їх місце і роль у державному апараті.
На основі аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства, а також
практики його реалізації автор обстоює думку про наявність кількох моделей
організації фіскальних органів. Обґрунтовується, що в державному апараті
сучасних держав фіскальні органи як органи виконавчої влади спеціальної
компетенції можуть функціонувати у вигляді: а) єдиного напівавтономного
органу (unified semi-autonomous body); б) єдиного напівавтономного органу,
підзвітного перед радою управляючих (спостережною радою) (unified semi-
autonomous body with board); в) єдиного фіскального підрозділу (служби) в
межах національного міністерства фінансів (single directorate); г) системи служб 5
або агентств у межах одного чи кількох міністерств (multiple directorates). У
переважній більшості сучасних держав статус і порядок діяльності фіскальних
органів визначається окремим законодавчим актом (кодексом та/або законом) і
деталізується низкою підзаконних нормативно-правових актів.
У роботі звертається увага на те, що фіскальні органи сучасних держав, як
правило, є багатофункціональними органами виконавчої влади. Окрім
прерогативної – фіскальної – вони виконують низку інших функцій:
нормативно-регулюючу, контрольно-наглядову, юрисдикційну, правоохоронну,
реєстраційно-дозвільну, інформаційно-консультаційну, представницьку,
облікову.
З метою отримання якомога більш повної картини щодо ролі й місця
фіскальних органів у державному апараті сучасних держав автором здійснено
порівняльно-правове дослідження статусу та організації діяльності фіскальних
органів трьох груп держав, чий досвід є найбільш цінним для України:
1) держави-члени СНД; 2) держави-члени ЄС; 3) США і Канада. Виокремлено ті
моменти, що можуть бути корисними для подальшого реформування фіскальних
органів в Україні.
Відзначається, що для держав-членів СНД характерним є покладення на
фіскальні органи багатьох функцій, що виходять далеко за межі оподаткування
чи митної справи, зокрема: здійснення оперативно-розшукової діяльності,
дізнання і досудового слідства; ліцензування окремих видів підприємницької
діяльності; валютний контроль; контроль за виробництвом та обігом окремих
видів підакцизних товарів (зокрема, алкогольних і тютюнових виробів);
управління і контроль у сфері ігорного бізнесу тощо. Натомість у розвинених
державах західної (плюралістичної) демократії розпорошеність функцій
притаманна тільки митним органам, тоді як податкові органи зосереджені на
виконанні функцій, жорстко пов’язаних з оподаткуванням. При цьому система
фіскальних органів завжди є жорстко централізованою; навіть за федеративної
форми державного устрою ця система, як правило, є єдиною,
загальнонаціональною, що випливає з важливості забезпечення єдності фіскальної політики держави.
Для фіскальних органів переважної більшості розвинених держав світу
починаючи з кінця ХХ ст. характерним є поступовий відхід від суто фіскальних
методів роботи до встановлення клієнтських відносин із платниками податків,
який спрямований на підвищення рівня добровільності сплати податків.
Протягом кількох століть організаційна структура податкових органів
будувалася за видами податків, що справлялися. Однак протягом ХХ ст.
відбувався поступовий перехід адміністрування податків за функціональним
принципом, що позначилося на побудові податкових органів як у центрі, так і на
місцях. Новелою ХХІ ст. стало реформування організаційної структури
податкових органів провідних держав світу (зокрема, Франції та США) за
принципом виокремлення сегментів платників податків.
За підсумками критичного аналізу вітчизняного і зарубіжного досвіду
функціонування фіскальних органів у дисертації отримали подальшого розвитку
концептуальні підходи щодо реформування правового статусу та організації
роботи фіскальних органів в Україні. Зокрема, обґрунтовано, що проведена у
2014 р. консолідація фіскальних органів у єдину Державну фіскальну службу
(ДФС) України відповідає світовим трендам і має бути збережена. Водночас слід
забезпечити поступовий відхід ДФС від суто фіскальних методів роботи до
встановлення клієнтських відносин із платниками податків, що є характерним
для фіскальних органів переважної більшості розвинених держав світу з кінця
ХХ ст. Нарешті, ДФС України має бути позбавлена функцій, що виходять
далеко за межі оподаткування чи митної справи, а реформування організаційної
структури фіскальних органів України має здійснюватися в напрямку дедалі
ширшого застосування принципу виокремлення сегментів платників.
Ключові слова:фіскальна функція держави; механізм держави; органи
держави; фіскальні органи; податкові органи; митні органи.