Децентралізація публічної влади в правовій теорії та державотворчій практиці

Ременяк О. В. Децентралізація публічної влади в правовій теорії та
державотворчій практиці – Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за
спеціальністю 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і
правових учень». – Національний університет «Львівська політехніка»,
Національний університет «Львівська політехніка», Львів, 2019.
Дисертація є комплексним теоретичним дослідженням децентралізації
публічної влади в правовій теорії та державотворчій практиці.
У роботі проаналізовано ґенезу ідеї децентралізації в світовій політико-
правовій думці та державотворчій практиці. Досліджено сутність
децентралізації та особливості її визначення в теорії держави та права.
З’ясовано історіографію та методологію дослідження децентралізації публічної
влади.
У дисертації, на основі досвіду європейських демократій, узагальнено
основні сучасні концепції децентралізації влади. Визначено особливості та
моделі децентралізації публічної влади в унітарній державі, а також
співвідношення явищ децентралізації та федералізації. Проаналізовано вплив
глобалізації як правового явища на децентралізацію публічної влади в державі.
Автором узагальнено особливості децентралізації влади в умовах
демократичної трансформації. Комплексно проаналізовано нормативно-правову
базу реформи децентралізації в Україні та процес реформування місцевого
самоврядування як напрям децентралізації публічної влади. Вказано на
проблеми проведення конституційної реформи щодо децентралізації влади в
Україні та можливості удосконалення процесу передачі функцій і повноважень
від центральних органів влади до місцевих.
Визначено, що принцип децентралізації як основоположний для
конституційної держави було запроваджено у кілька етапів. Першим етапом
було прийняття окремих законодавчих актів щодо децентралізації у кінці XIX 3

та в першій половині ХХ століття. Другим етапом можна вважати період з
кінця Другої світової війни і до початку ХХІ ст., який ознаменувався рядом
конституційних змін та закріпленням у конституціях та законодавстві багатьох
держав поняття децентралізації. Третім етапом є початок ХХІ століття, який
супроводжується продовженням реформ з децентралізації влади у багатьох
країнах.
Встановлено, що децентралізація публічної влади є дієвим механізмом
організації публічної влади в демократичній правовій державі, що реалізується
в процесі проведення державою конституційної реформи, спрямованої на
передачу владних повноважень (прав та обов’язків, матеріальних та
інтелектуальних ресурсів) від центральних органів влади до місцевих в межах
встановлених законодавством, з урахуванням необхідності ефективної
взаємодії між ними та інститутами громадянського суспільства.
Децентралізація може здійснюватися в політичному, адміністративному та
фінансовому напрямах.
Залежно від різновидів публічної влади, виокремлено основних суб’єктів
децентралізації публічної влади. Ними є: по-перше, територіальні органи і
державного, і регіонального, й локального рівнів. По-друге, територіальні
органи муніципальної влади і регіонального, і локального рівня. По-третє,
територіальні громади, що за своєю сутністю є об’єднаннями всіх громадян
певної адміністративно-територіальної одиниці (села, селища, міста, району в
місті), що можуть простою більшістю від свого складу на основі загальних
зборів згідно з конституційними приписами вирішувати питання щодо своєї
спільної, неподільної власності. По-четверте, органи самоорганізації населення,
що є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст,
районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення і за своєю
суттю є представницькими органами, що створюються жителями, які на
законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин.
По-п’яте, громадські об’єднання або громадські організації, які з одного боку
представляють інтереси своїх членів, а з іншого виконують публічні функції 4

незалежно від їх спрямування (релігійного, соціального, професійного). По-
шосте, міжнародна спільнота, тобто міжнародні організації, спілки, об’єднання,
що представляють наднаціональні інтереси, визначаючи у міжнародних
договорах основні постулати децентралізації влади.
Підкреслено, що модель децентралізації публічної влади залежить від
таких критеріїв: державний устрій країни, адміністративно-територіальний
поділ країни, правова система, організація державної влади, нормативне
забезпечення, розвиток громадянського суспільства, історія державності,
народні традиції та звичаї та ін. Водночас, обрана модель децентралізації
публічної влади є підґрунтям для становлення та розвитку ефективної системи
місцевого врядування.
Залежно від особливостей децентралізації, її правових, організаційних
засад та суб’єктів виокремлено п’ять типових моделей децентралізації
публічної влади в унітарних державах. Це, зокрема, регіональна модель
децентралізації публічної влади; муніципальна модель децентралізації
публічної влади; кооперативна модель децентралізації публічної влади;
деволюційна модель децентралізації публічної влади; децентралізаційна модель
балансу публічної влади. Зауважено, що чітко визначених рис тієї чи іншої
моделі децентралізації публічної влади визначити неможливо, вони можуть
перебувати у синергійному поєднанні та взаємодоповненні.
З’ясовано, що федералізація ґрунтується на певній політико-правовій
ідеології та є засадою переходу до федеративного національно-територіального
устрою країни. При цьому, децентралізація стосується лише управлінських
повноважень виконавчої влади, в той час як федералізація охоплює також і
законодавчу владу в державі.
Визначено, що сьогодні децентралізація є найдієвішим принципом
розвитку України в умовах глобалізму, враховуючи історичні, національно-
етнічні, адміністративно-територіальні, політико-правові та право-
державотворчі чинники. 5

З’ясовано, що децентралізацію в умовах глобалізації слід розглядати в
кількох аспектах: як один з пріоритетних принципів організації та
функціонування публічної влади; як стратегічний напрям сучасної державної
політики; як вагомий критерій у здійсненні усіх галузевих реформ; як
децентралізацію державного та місцевого законодавства.
Вказано, що децентралізація публічної влади в умовах глобалізму
повинна охоплювати і формально-юридичний, і матеріальний аспекти.
Формально-юридичний аспект наповнює децентралізацію публічної влади
концептуальними, стратегічними, змістовними, засадницькими, легітимними та
іншими компонентами. Водночас, матеріальний аспект характеризує способи,
засоби та механізми реалізації процесу децентралізації публічної влади з
урахуванням етнонаціональних, економічних, політичних та мультикультурних
особливостей розвитку української державності та громадянського суспільства,
зокрема.
Зауважено, що децентралізація публічної влади в умовах глобалізму
здійснюється на основі міжнародно-правового й національно-правового
чинників, які перебувають у тісному взаємозв’язку. При цьому, вивчення та
аналіз практики застосування міжнародних документів у сфері децентралізації
публічної влади в Україні вказує на їх опрацювання на теоретико-правовому
рівні та відсутність дієвого механізму та порядку здійснення і реалізації
основних засад децентралізації публічної влади в державотворчій практиці.
Залежно від юридичної сили встановлено та охарактеризовано систему
нормативно-правових актів, що у своїй сукупності є базисом правового
забезпечення реформ децентралізації публічної влади в Україні. Виділено
чотири групи нормативно-правових актів: 1) законодавчі акти, що включають в
себе 3 підгрупи: конституційно-правова підгрупа, органічні закони та звичайні
закони; 2) Укази Президента України; 3) постанови і розпорядження Кабінету
Міністрів України; 4) накази та розпорядження міністерства та інших органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. 6

Проведено періодизацію реформ децентралізації публічної влади за часів
незалежності України, де виокремлено: 1 етап (1991–1996 рр.) – період
теоретико-правової розробки рекомендацій щодо запровадження засад
децентралізації публічної влади; 2 етап (1996–2009 рр.) – період становлення та
розвитку фундаментальних конституційно-правових засад децентралізації
публічної влади; 3 етап (2009–2013 рр.) – запровадження міжнародних
стандартів і сфері децентралізації публічної влади; 4 етап (2014 р. – до тепер) –
період активного впровадження реформ децентралізації публічної влади.
З’ясовано, що чинна нормативно-правова база реформи децентралізації
залишає невирішеними та неузгодженими багато важливих питання. Зокрема,
щодо оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади,
запровадження інституту префектів, Закону України «Про адміністративно-
територіальний устрій України» та інших. Це, в свою чергу, зумовлює
виникнення низки проблем у ході запровадження реформ децентралізації
публічної влади в Україні. В той же час, значна кількість нормативно-правових
актів різних рівнів у сфері забезпечення реалізації публічної влади на місцях
мають як наслідок нечітке розуміння процесу децентралізації і посадовими
особами органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, і звичайними
громадянами.
Підкреслено, що розвиток інституту місцевого самоврядування у
контексті децентралізації тісно пов’язаний з оптимізацією територіальної
організації влади, що становить обґрунтовану територіальну основу для
діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади,
здатну забезпечити доступність та якість адміністративних і соціальних послуг,
що надаються цими органами.
З’ясовано, що основою розвитку місцевого самоврядування в умовах
децентралізаційних процесів повинна бути дуалістична (державницько-
громадівською) концепція, за якою місцеве самоврядування має самостійний
характер з питань господарських справ місцевого значення і є частиною
системи публічної влади. 7

Акцентовано на тому, що практика реалізації процесу децентралізації й
формування спроможних територіальних громад виявила низку прогалин та
колізій в чинному законодавстві України з приводу концептуальної синергії
закріплених у Конституції України засад адміністративно-територіального
устрою та здійснення місцевого самоврядування в Україні і реалізації
територіальними громадами свого права на добровільне об’єднання. Доцільним
є запровадження попередньої міжнародної експертизи поданих законопроектів
у сфері реформування місцевого самоврядування. Це дозволить уніфікувати
українське законодавство з європейськими стандартами розвитку місцевого
самоврядування та становлення децентралізації влади.
Доведено, що проблемами реалізації реформи децентралізації публічної
влади в Україні є: такі, що виникають під час перегляду меж адміністративно-
територіальних одиниць, що вже має місце на практиці у вигляді укруплення
територіальних громад; проблеми щодо послаблення дежравного контролю
органів місцевого самоврядування за реалізацією повноважень, які будуть їм
передані; проблеми бюджетної сфери з питань фінансування повноважень
органв місцевого самоврядування; проблеми з приводу зниження якості
місцеого управління та легітимності прийнятих рішень; проблеми щодо
утвердження в областях ідей, претензій у сфері політичних інтересів, які
суперечать загальнонаціональним інтересам; проблеми, що зумовлені
відсутністю правового закріплення чіткого обсягу повноважень органів
публічної влади.
Зазначено, що здійснюючи реформу децентралізації публічної влади,
Україна стоїть перед проблемами проведення широкомасштабних
адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого
самоврядування. Реальна децентралізація відбулася лише в контексті
закріплення повноважень об’єднаних територіальних громад, але не у сфері
підвищення такими громадами власної спроможності та фінансової і
матеріальної незалежності від держави. У зв’язку з цим, необхідно запровадити
нові прогресивні підходи до методологічного забезпечення самого процесу
перерозподілу та делегування повноважень із застосуванням функціонального
та предметного підходів, синтезуючи елемент обох із них з метою отримання
найбільш ефективної моделі розподілу державно-управлінських функцій між
різними органами публічної влади.
Ключові слова: децентралізація, публічна влада, місцеве самоврядування,
унітаризм, федералізація, глобалізація, демократична трансформація,
конституційна реформа, об’єднана територіальна громада.