Децентралізація влади в Україні: конституційно-правовий аспект

Чорнописький П.Б. Децентралізація влади в Україні:
конституційно-правовий аспект. – Кваліфікаційна наукова праця на правах
рукопису.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
за спеціальністю 12.00.02 “Конституційне право; муніципальне право”. –
Харківський національний університет внутрішніх справ; Харківський
національний університет імені В.Н. Каразіна. – Х., 2018.
Дисертація є однією з перших у вітчизняній правовій науці роботою, в
якій на монографічному рівні охарактеризовано сучасний стан та
перспективи децентралізації влади в Україні.
Дослідження проблеми децентралізації влади в Україні здійснюється
автором через розкриття правової природи конституційної реформи як
феномену цивілізаційного розвитку і фактору сучасного державотворення у
сфері децентралізації влади. На основі її ознак дається визначення
конституційної реформи – це обумовлене потребами суспільства і держави
політико-правове явище, що являє собою сукупність правових,
організаційних і політичних заходів, які спрямовані на якісну зміну чинного
або прийняття нового основного закону держави і на цій основі
конституційну модифікацію організації держави і суспільства та оновлення
національного законодавства відповідно до вироблених світовою спільнотою
конституційних стандартів і цінностей.
Автор підкреслює, що конституційна реформа в демократичній
державі спрямована на удосконалення базових правових засад
функціонування держави і суспільства, впровадження у вітчизняну практику
державотворення вироблених світовою спільнотою (насамперед
європейською) конституційних стандартів і цінностей і якщо конституційну
інженерію розглядати як діяльність з цілеспрямованого конструювання
елементів конституційно-правової системи та конституційно-правових 3
моделей поведінки, то конституційну реформу можна вважати видовим
проявом конституційної інженерії на практиці окремої держави.
В роботі зазначається, що пріоритетним напрямом розпочатої в Україні
конституційної реформи є забезпечення децентралізації вітчизняної
публічної влади, яка виступає ключовим, стрижневим інструментом
трансформації суспільних відносин на тлі основоположних доктринальних
конституційних цінностей сьогодення, характеризується максимальним
наближенням управлінсько-правових засобів та послуг до кожного
громадянина та соціальної групи, наближенням влади до громадян та
залученням їх до управління державними справами, визначає таку
національну модель місцевого самоврядування, яка характеризується як
форма децентралізованої державної влади.
В дослідженні ґрунтовно аналізуються існуючі в науці конституційного
права підходи до розкриття правової природи децентралізації влади, та
робиться висновок, що повною мірою охарактеризувати цей феномен можна
з точки зору аналізу децентралізації влади за формою, змістом і суттю. За
формою децентралізація являє собою конституційно-правову реформу, яка
створює відповідний базовий правовий простір для формування ефективного
самоврядування. За змістом децентралізація публічної влади може
розглядатися як: один із фундаментальних принципів конституційного ладу;
одна з форм залучення громадян до участі у вирішенні питань місцевого
значення; системна організація влади; різновид публічного управління, які, у
свою чергу, передбачають передачу управлінських функцій і повноважень з
центру на місця; зміцнення політико-правової самостійності органів
місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади; зміну
адміністративно-територіального устрою, який виступає територіально-
просторовою основою організації та діяльності органів публічної влади на
місцях, що матиме наслідком впровадження принципу повсюдності
місцевого самоврядування, виникнення трирівневого місцевого
самоврядування тощо. По суті децентралізація публічної влади – це 4
своєрідна реформа суспільства, одна з форм розвитку суспільної демократії
та народовладдя, розбудови громадянського суспільства, процес
трансформації механізму реалізації владних повноважень у системі
державного управління.
На основі аналізу відповідних теоретичних розробок вітчизняних та
зарубіжних науковців, законодавства і практики України і розвинутих
демократичних держав у сфері децентралізації влади дисертант відстоює
позицію, що успіх розпочатої в Україні реформи у сфері децентралізації
влади залежить від удосконалення територіального устрою держави, яке має
охопити собою, по-перше, формування громад, які повинні стати первинною
одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України і їх
межі мають визначатися з урахуванням доступності для населення основних
публічних послуг, що надаються на території громади; по-друге, укрупнення
районів; по-третє, регіоналізацію України.
Сама адміністративно-територіальна реформа має ґрунтуватися на
наступних засадах:
1) законодавча база (Конституція України і спеціальний Закон “Про
засади адміністративно-територіального устрою України”) має чітко
визначати параметри адміністративно-територіальної реформи та спосіб її
проведення, базований на принципі добровільного об‘єднання
територіальних громад;
2) адміністративно-територіальна реформа повинна виступити
просторовою основою децентралізації влади;
3) трансформація системи адміністративно-територіального устрою з
метою формування якісно нового суб’єкта місцевого самоврядування –
громади як базового рівня адміністративно-територіального устрою України,
базової територіальної одиниці;
4) укрупнення районів і регіоналізація України, що повинно мати
наслідком вертикальну децентралізацію влади, раціональний перерозподіл 5
владних повноважень між центральними і регіональними та районними
органами влади на користь останніх;
5) удосконалення адміністративно-територіального устрою України
через такі адміністративно-територіальні одиниці як громади, райони,
регіони має відбуватися шляхом узгодженості їх меж;
6) приблизно однакова кількість мешканців у рамках однієї групи
адміністративно-територіальних одиниць, що дозволять виробити типову
структуру територіальних одиниць у межах групи, уніфікувати і узгодити її
із рекомендованою директивами ЄС Номенклатурою територіальних
одиниць для статистики NUTS (це буде сприяти виробленню єдиних
стандартів надання публічних послуг на території України та забезпечувати
єдину політику бюджетної допомоги);
7) нові адміністративно-територіальні одиниці повинні органічно
сприйматись мешканцями, бути стійкими до впливів демографічних та
економічних викликів, не мати внутрішніх чинників власної дезорганізації та
не допускати протистояння різних соціальних груп на міжетнічному,
релігійному, історичному, політичному ґрунті;
8) реформа має здійснюватися з урахуванням побажань громадян,
думки експертів та політичної волі керівництва країни.
Також в роботі зазначається, що центральне місце в децентралізації
влади в Україні має бути відведено модернізації національної моделі
механізму публічної влади, яке повинно розпочатися в першу чергу з
напрацювання і створення відповідної правової бази щодо оновлення моделі
місцевого самоврядування в Україні через внесення відповідних змін до
Конституції України та прийняття Муніципального кодексу України як
законодавчої основи вдосконалення організаційно-правових механізмів
діяльності інститутів місцевого самоврядування, посилення інституційної
спроможності органів територіальної самоорганізації населення,
імплементації в національне законодавство міжнародних стандартів
місцевого самоврядування тощо. 6
Наступним напрямком реформування місцевого самоврядування має
бути удосконалення статусу територіальних громад та органів місцевого
самоврядування через: а) модифікацію їх повноважень; б) досягнення
оптимального розподілу повноважень між органами місцевого
самоврядування та органами виконавчої влади; в) створення належних
матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення
виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих
повноважень; г) впровадження ефективного механізму здійснення
населенням та органами державної влади контролю за наданням органами
місцевого самоврядування публічних послуг та належного виконання своїх
повноважень; д) створення сприятливих правових умов для максимально
широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень з питань
місцевого значення, а також розвитку форм прямого народовладдя;
е) передбачення ефективного механізму, перш за все, судового захисту прав
та інтересів громад та органів місцевого самоврядування від будь-якого
обмеження їхніх прав або втручання з боку центральної влади.
В роботі акцентовано увагу, що проведення конституційної реформи у
сфері децентралізації в Україні має ґрунтуватися на ліквідації існуючих
районних та обласних державних адміністрацій і створенні замість них нових
інституцій – державних представництв, очолюваних префектами, з виключно
наглядовими і координаційними, а не виконавчими функціями. В цьому
аспекті ідея запропонованих змін до Конституції України в частині
децентралізації державної влади, яка полягає в запровадженні інституту
префектів, варта уваги.
Детальна характеристика сучасного стану та перспектив реалізації
конституційної реформи у сфері децентралізації влади в Україні приводять
до висновку про необхідність удосконалення вітчизняного законодавства,
якнайшвидше внесення змін до Основного Закону, прийняття
Муніципального кодексу, законів України “Про засади адміністративно-
територіального устрою України”, “Про префектів і державні 7
представництва” та інших, що сприятиме становленню України як
демократичної, правової, соціальної держави.
Ключові слова: Конституція України, конституційна реформа,
децентралізація влади, місцеве самоврядування, адміністративно-
територіальний устрій, регіоналізація, префект, органи виконавчої влади на
місцях.