Фінансові ресурси місцевих органів влади в умовах фіскальної децентралізації

Філімошкіна І. О. Фінансові ресурси місцевих органів влади в умовах
фінансової децентралізації. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за
спеціальністю 08.00.08 «Гроші, фінанси і кредит» – ДВНЗ «Київський
національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», Киіїв, 2018.
Дисертація присвячена поглибленню теоретичних положень та розробці
практичних рекомендацій з удосконалення управління фінансовими ресурсами
місцевих органів влади в умовах фіскальної децентралізації.
У розділі 1 «Теоретичні засади формування та використання фінансових
ресурсів місцевих органів влади» на основі узагальнення доробку вчених уточнено
дефініцію фінансових ресурсів місцевих органів влади, розширено їх
класифікацію, досліджено природу протиріч між суб’єктами управління
фінансовими ресурсами, ідентифіковано ризики фіскальної децентралізації,
мінімізація яких сприятиме розв’язанню протиріч.
На противагу визначенням, які наводяться вченими у фаховій літературі,
наголошено на суб’єкті власності. Фінансові ресурси місцевих органів влади, які
сформувалися у процесі розподілу ВВП через сплату податків, не є їхньою
власністю і не можуть використовуватись для марнотратства та особистого
збагачення представниками владних структур. Це кошти платників податків, які
мають повернутися їм у вигляді відповідних благ. Отже, за авторським
визначенням «фінансові ресурси місцевих органів влади – це грошові кошти, що
належать територіальним громадам, але акумулюються місцевими органам влади у
процесі розподілу та перерозподілу ВВП і мають використовуватися для виконання
покладених на них функцій на користь громади». Зазначено, що сутнісні
характеристики реалізуються не самі по собі автоматично, а через суб’єктивну
діяльність людей. Тому у реальній дійсності наслідком функціонування місцевих
органів влади та використання фінансових ресурсів у процесі їхньої діяльності 3
може бути як задоволення потреб громади, відтак, зростання добробуту її членів,
так і занепад громади, збідніння людей.
Виходячи з сутнісної характеристики фінансових ресурсів місцевих органів
влади – цільове призначення, – доведено доцільність введення нового критерію
класифікації фінансових ресурсів – результативність використання за ступенем
досягнення поставленої мети. Це дасть змогу через порівняння запланованих і
фактично виконаних завдань у взаємозв’язку із фінансовими ресурсами виявляти
причини неефективного використання коштів.
Ідентифіковано учасників процесу формування та використання фінансових
ресурсів місцевих органів влади і на основі їх характеристик обґрунтовано
методологічні підходи дослідження сутності протиріч між ними та пошуку шляхів
їх подолання. Виявлено особливості прояву протиріч між територіальними
громадами та органами місцевої влади у процесі формування та використання
місцевих бюджетів; між органами державної та місцевої влади у процесі розподілу
владних повноважень та доходів і видатків між державним та місцевими
бюджетами; протиріч, що виникають у процесі формування та використання
фінансових ресурсів комунальних підприємств.
Встановлено ризики фіскальної децентралізації, а саме ймовірність:
1) неправильного визначення повноважень, які мають бути передані на місцевий
рівень; 2) недостатності обсягу доходів для виконання власних і переданих
повноважень; 3) надання неякісних суспільних благ, відтак, незадоволення потреб
жителів територіальної громади через брак коштів; 4) неефективного використання
(або невикористання) бюджетних коштів через неправильні управлінські рішення
місцевих органів влади стосовно розподілу наявних коштів; 5) виникнення
проблеми фінансового вирівнювання під час міжбюджетного перерасподілу
бюджетних коштів; 6) відсутності реальних можливостей з боку територіальної
громади – власника коштів – впливати на рішення місцевих органів влади з питань
формування та використання фінансових ресурсів або ж ігнорування з боку
місцевої влади вимог і інтересів громади. 4
Виявлено недоліки методики оцінки фінансової спроможності об’єднаних
територіальних громад. Запропоновано фінансову спроможність об’єднаних
територіальних громад у частині, що стосується виконання власних повноважень
оцінювати за допомогою коефіцієнта, що характеризує співвідношення обсягу
власних фінансових ресурсів і видатків на здійснення власних повноважень.
У розділі 2 «Формування та використання місцевих бюджетів в умовах
фіскальної децентралізації в Україні» проаналізовано зміни, що відбулися у
розподілі фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, оцінено їх вплив на
економічний та людський розвиток, запропоновано рекомендації щодо реалізації
ідеї фіскальної децентралізації в частині нарощування ресурсів місцевих бюджетів.
Доведено, що фіскальна децентралізація в Україні, незважаючи на певні
позитивні ефекти, не призвела до суттєвого збільшення власних фінансових
ресурсів місцевих органів влади. Номінально надходження місцевих бюджетів
зросли, що зумовлено інфляційним чинником та зміною методики визначення
міжбюджетних трансфертів. Проте, рівень централізації доходів місцевих
бюджетів практично не змінився, а залежність від офіційних трансфертів з
державного бюджету навіть зросла. Зміни у співвідношенні власних і переданих
коштів не відбулися на користь перших. За рахунок видатків з місцевих бюджетів
покривається не більше 45% сукупних видатків по Україні.
Виявлено, що зростання видатків місцевих бюджетів випереджає зростання
валового регіонального продукту. Розрив між зазначеними показниками
збільшується в галузі освіти, охорони здоров’я та соціального забезпечення,
розвиток яких більшою мірою залежить від бюджетного фінансування. Показники
розвитку цих галузей характеризуються спадною тенденцією. Відсутність зв’язку
між збільшенням обсягів фінансування та отриманими результатами може свідчити
про неефективне використання бюджетних коштів.
Зроблено висновок, що децентралізація та нові правила трансфертної
підтримки не призвели до вирівнювання в економічному та соціальному розвитку
територій. Суттєво різниться рівень доходів населення за регіонами України, а
саме, середня заробітна плата загалом та у галузях освіти, охорони здоров’я й 5
соціального забезпечення, зокрема. Продовжується процес трудової міграції,
наслідком якого є зменшення наявного населення на території України та
концентрація робочої сили у великих містах. Спадну тенденцію мають показники
економічно активного та зайнятого населення. Це не створює належних умов для
рівномірного економічного і соціального розвитку регіонів України. Встановлено
причини повільних темпів змін в економічному розвитку територіальних громад та
добробуті їхніх мешканців: 1) недостатність власних коштів територіальних громад
для здійснення власних повноважень; 2) відособленість процесів формування і
використання фінансових ресурсів органами місцевої влади від показників
соціально-економічного розвитку ОТГ (перспективні плани розвитку ОТГ з чітким
визначенням індикаторів, яких треба досягти, відсутні); 3) невпевненість, а іноді і
зневіра в успіху реформи місцевого самоврядування з боку жителів територіальних
громад; 4) відсутність реального громадського контролю за діяльністю місцевих
органів влади, використанням фінансових ресурсів, які, по суті, належать громаді
та впливу з боку мешканців громади на прийняття управлінських рішень місцевою
владою.
Запропоновані такі напрями нарощування дохідної бази місцевих бюджетів:
1) зміна частки ПДФО, що зараховується до бюджетів об’єднаних територіальних
громад та районів; 2) зменшення неоподатковуваного мінімуму (скасувавши його
для другого типу об’єкту власності) та запровадження диференційованої шкали
ставок до оподаткування нерухомого майна, відмінного від земельної ділянки;
3) перегляд пільг по платі за землю; 4) закріплення величини вартісного критерію,
встановленого законодавством у рік придбання транспортного засобу для
визначення транспортних засобів, що підпадають під оподаткування транспортним
податком, на 5 років; 5) зарахування ПДВ, що сплачується закладами роздрібної
торгівлі, до відповідного місцевого бюджету за територіальним розташуванням.
З метою удосконалення горизонтального вирівнювання запропоновано величину
базової (реверсної) дотації, для кожного бюджету визначити один раз, виходячи із
надходжень ПДФО в обраному періоді, із закріпленням на найближчі три роки на
незмінному рівні. 6
У розділі 3 «Фінансові ресурси підприємств комунальної форми власності:
стан та перспективи розвитку» проаналізовано проблематику формування та
використання фінансових ресурсів комунальних підприємств та обґрунтовано
напрями удосконалення.
Висвітлено особливості фінансово-господарської діяльності комунальних
підприємств. З одного боку, ці підприємства сплачують податки до бюджету
громади, з іншого – на створення комунальних підприємств витрачаються
бюджетні ресурси і, у разі нерентабельної діяльності, з місцевого бюджету
покриваються їхні збитки. Наголошено, що місія комунальних підприємств –
здійснювати діяльність в інтересах територіальної громади, за рахунок ресурсів
якої їх було створено, та формувати ресурси для територіальної громади – не
виконана в Україні.
Проаналізовано показники діяльності комунальних підприємств, які свідчать
про те, що: 1) за 2008–2017 рр. скоротилася кількість комунальних підприємств –
у 2017 р., порівняно із 2012, майже на чверть; 2) загальним результатом діяльності
є збиток, який постійно зростає – за досліджуваний період – у 4,4 рази;
3) комунальні підприємства не відіграють відчутної ролі у формуванні місцевих
бюджетів –частка податку на прибуток комунальних підприємств у податкових
надходженнях місцевих бюджетів за останні 10 років коливаєтьсяся у діапазоні від
0,2 до 0,8 %; 4) скорочується кількість зайнятого населення на комунальних
підприємствах; 5) суми поточних та капітальних трансфертів підприємствам
(установам, організаціям), що виплачуються із місцевих бюджетів, зросли з 2007
по 2017 роки майже у 6 разів; 6) видатки місцевих бюджетів на покритті витрат
комунальних підприємств є суттєво вищими, порівняно з доходами, які вони
забезпечують для місцевих територіальних громад.
За результатами аналізу причин збитковості комунальних підприємств
встановлено, що вагомими чинниками, які впливають на фінансовий результат
їхньої діяльності, є заробітна плата топ-менеджменту та тарифи на послуги.
Склалася ситуація, коли, з одного боку, величина тарифів не відповідає
платоспроможності значної кількості населення і призводить до необхідності субсидіювання, що збільшує навантаження на бюджет громади. З іншого боку –
підприємства залишаються збитковими, неспроможними модернізувати виробничі
потужності та комунікації. Утриманський спосіб фінансування комунальних
підприємств не створює належних умов для розвитку громади, хибно впливає на
поведінку її жителів, спонукаючи їх вдаватися до різних методів фальсифікації
реального дохідного та майнового стану для отримання субсидії.
Обґрунтовано, що вдосконалення управління фінансовими ресурсами
комунальних підприємств має здійснюватися на основі стратегії та плану
оперативних заходів, розроблених кожною громадою окремо. Проте, запорукою
ефективного управління і вирішення проблем, що набули довгострокового
характеру, є зміна ролі громади в управлінні ресурсами, власником яких вона по
суті є. Йдеться про контроль з боку громади за діяльністю місцевих органів влади
та менеджерів комунальних підприємств. Здійснюючи управління фінансовими
ресурсами, слід чітко усвідомлювати, що фінанси не самоціль, а засіб досягнення
цілей. Отже, цілі розвитку громади загалом та комунальних підприємств зокрема
мають бути чітко визначені у конкретних кількісних показниках, яких треба
досягти. Відносно рівня досягнення визначених показників і необхідно робити
висновки про ефективність управління фінансовими ресурсами. Для забезпечення
контролю жителі громади повинні мати доступ до інформаційної бази, де мають
відображатися показники руху фінансових ресурсів – надходжень і витрат з
деталізацією за розпорядниками бюджетних коштів і статтей витрат. Способи
побудови інформаційної бази запропоновані в роботі.
Ключові слова: фінансові ресурси місцевих органів влади, місцеві бюджети,
доходи та видатки місцевих бюджетів, ресурси комунальних підприємств,
фінансові ресурси територіальних громад, податкові надходження місцевих
бюджетів.