Формування бюджетів місцевого самоврядування в умовах фіскальної децентралізації

Погорєлов В.С. Формування бюджетів місцевого самоврядування в умовах
фіскальної децентралізації. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за
спеціальністю 08.00.08 «Гроші, фінанси і кредит» – ДВНЗ «Київський
національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», Київ, 2018.
Дисертація присвячена поглибленню теоретичних положень та розробці
практичних рекомендацій з удосконалення формування бюджетів місцевого
самоврядування в умовах фіскальної децентралізації.
У розділі 1 «Економічні умови формування бюджетів місцевого
самоврядування» на основі узагальнення доробку вчених уточнено дефініцію
бюджетів місцевого самоврядування, визначено соціально-економічну сутність
процесу фіскальної децентралізації, виокремлено економічні умови формування
бюджетів місцевого самоврядування, розглянуто досвід зарубіжних країн в системі
формування бюджетів місцевого самоврядування реформи в процесі формування
самостійності місцевого самоврядування, а також можливість його запровадження
в Україні.
Застосовуючи метод аналогії та ієрархічний метод було розглянуто бюджети
місцевого самоврядування з позицій категоріального апарату, на основі чого
зроблено авторський висновок, що бюджети місцевого самоврядування виражають
багатогранну систему економічних відносин, встановлених між урядом та
територіальними громадами з питань формування, використання та розподілу
валового внутрішнього продукту в грошовому вимірнику для задоволення потреб
населення територіальних громад та їх об’єднань, а також виступають кількісним та
якісним інструментом оцінки фінансових та економічних результатів діяльності
органів місцевого самоврядування за бюджетний період. Звідси випливає, що
місцеве самоврядування – це право територіальних громад та їх об’єднань на
самостійне прийняття рішень щодо формування, використання та розподілу
економічних ресурсів для задоволення потреб місцевого населення у суспільних 3
благах чи послугах.
Відзначено, що важливу роль відіграють економічні умови формування
бюджетів місцевого самоврядування. В першу чергу це пропозиція товарів та
послуг, попит місцевого населення територіальних громад на ці товари чи послуги.
Це види товарів та послуг, які може придбати місцеве населення територіальних
громад, обсяги грошових коштів, які місцеве населення територіальних громад
може витратити на такі придбання. До економічних умов формування бюджетів
місцевого самоврядування також відносимо надлишок або нестачу робочих місць,
робочої сили, що впливають на рівень заробітної плати працівників підприємств
територіальних громад, тобто на їх можливості придбання таких товарів чи послуг.
Теоретичний аналіз наукових думок та поглядів, щодо поняття
«децентралізації» загалом, так і «фіскальної децентралізації» зокрема, дозволив
зробити висновок, що фіскальна децентралізація як форма економічної
децентралізації, хоча і має багато спільного із фінансовою або бюджетною
децентралізацію, але має і певні відмінності. Спільним є те, що ключову роль у
реалізації будь-якого типу децентралізації (фіскальної, бюджетної чи фінансової)
відіграє процес розмежування функцій і повноважень владної вертикалі щодо
прийняття рішень стосовного того чи іншого виду економічних ресурсів з метою
забезпечення місцевого населення суспільними благами та послугами, а також
розмежування того чи іншого виду економічних ресурсів в достатньому обсязі для
фінансування діяльності органів місцевого самоврядування. Тоді, як основною
відмінністю усіх складових економічної децентралізації є обсяг компетенцій, прав і
повноважень владної вертикалі щодо прийняття рішень стосовного того чи іншого
виду економічних ресурсів.
У процесі дослідження аргументовано, що фіскальна децентралізація являє
собою процес розподілу владних функцій щодо формування фіскальних ресурсів і
відповідальності за їхнє використання між центральними та місцевими органами
влади, у результаті якого забезпечується фінансова автономія останніх та ефективне
надання ними соціальних послуг суспільно необхідних благ місцевому населенню.
Виділено основні критерії оцінки рівня фіскальної децентралізації 4
територіальних громад, а саме порівняння співвідношень видатків місцевого
самоврядування та державних видатків, питомої ваги власних доходів у структурі
доходів територіальних громад, співвідношень видатків місцевих бюджетів та ВВП,
обсягу міжбюджетних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів, а також
обсягу місцевих податкових надходжень у ВВП та обсягу місцевих податкових
надходжень у структурі усіх податкових надходжень зокрема.
Встановлено, що відомі приклади змішаних (гібридних) моделей організації
міжбюджетних відносин (наприклад, бюджетна система України) демонструють
особливості переходу від централізованої до децентралізованої моделі.
Ефективністю функціонування будь-якої моделі організації міжбюджетних
відносин передбачена чіткість розмежованих повноважень між усіма рівнями влади
за видатками, наділення достатніми для реалізації цих повноважень фіскальними
ресурсами відповідних рівнів влади, а також згладжування вертикальних і
горизонтальних дисбалансів за допомогою системи бюджетних трансфертів для
забезпечення на всій території країни визначеного стандарту державних послуг.
У процесі дослідження особливостей формування бюджетів місцевого
самоврядування України та сусідніх країн встановлено, що наявність
відповідальних місцевих органів влади, які володіють певним обсягом фінансових
можливостей для надання необхідного обсягу суспільних послуг і розбудови
соціальної інфраструктури є необхідною умовою заможних територіальних громад
в Україні.
У розділі 2 «Оцінка стану формування доходів бюджетів місцевого
самоврядування» визначено джерела фінансових ресурсів місцевого
самоврядування в Україні, здійснено аналіз забезпечення місцевих бюджетів
податковими надходженнями та з’ясовано роль міжбюджетних відносин у
формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування.
На основі аналізу даних Державної казначейської служби України за
аналізований період зроблено висновок, що доходи місцевих бюджетів зросли з
2010 по 2017 рр. майже у 2 рази, при цьому основний їх приріст відбувся у період
2014-2017 рр., тобто після початку реформи децентралізації. Максимального 5
значення доходи місцевих бюджетів України досягли саме у 2017 р. – 229,5 млрд
грн. Варто відзначити, що найбільше зростання після початку реформи відбулося у
загальному фонді місцевих бюджетів: 140,3% у 2014-2017 рр. проти 18,7% у 2010 –
2014 рр. Навпаки, спеціальний фонд місцевих бюджетів зростав у вказані періоди
часу майже рівномірно: 62% та 76,1% відповідно. При цьому частка місцевих
бюджетів у зведеному бюджеті України за аналізованих період майже не змінилися.
Утім, до 2014 року вона майже щорічно знижувалася: з 25,6% до 18,5% зведеного
бюджету. Тоді як після 2014 року вона почала зростати та на кінець 2017 року
досягла 22,57% зведеного бюджету.
На основі розрахунку показнику рівня децентралізації доходів та видатків,
емпірично встановлено, що найвищий рівень децентралізації доходів місцевих
бюджетів України у територіальному розрізі протягом аналізованого періоду
зафіксовано у м. Київ, а також в Дніпропетровській, Київській, Львівській та
Харківській областях – осередках економічної активності. Показник фінансової
децентралізації видатків місцевих бюджетів у розрізі регіонів за аналогічний період
показує аналогічний варіант, за винятком Київської обл., найбільш децентралізовані
видатки місцевих бюджетів характерні для м. Київ, а також Дніпропетровської,
Львівської та Харківської обл.
Загалом, з аналізу видно тенденцію до зменшення рівня фінансової
децентралізації доходів і видатків місцевих бюджетів в Україні до 2015 р. Так,
найменшим значення показника рівня фінансової децентралізації доходів було у
2015 р. і становило лише 18,5%, що свідчило про посилення тенденцій до
централізації. Водночас, показник рівня фінансової децентралізації видатків у 2017
р. становив 46,4%, а це найбільше його значення після 1995 і 1998 р. Також
виявлено, що на сьогодні в Україні доходи місцевих бюджетів більш
централізовані, ніж видатки.
Відповідно до результатів аналітичного огляду останніх досліджень та
публікацій було розроблено класифікацію методів оцінки податкового потенціалу
територіальних громад, що різняться між собою застосуванням вихідних даних для
оцінки податкового потенціалу (показників формування податкових надходжень чи 6
показників економічної активності територіальних громад) та методами розрахунку
вхідних даних (абсолютних та відносних величин), що ілюструють
податкоспроможність тих чи інших територіальних громад.
Встановлено, що роль міжбюджетних відносин у формуванні доходів
бюджетів місцевого самоврядування в Україні полягає у реалізації стратегії
підтримки, для якої властивий високий рівень бюджетної підтримки та значна
залежність від бюджетів вищих рівнів протягом аналізованого періоду.
За допомогою коефіцієнта фінансової допомоги (визначається як
співвідношення сукупних трансфертів до місцевого бюджету та його загальних
надходжень за відповідний проміжок часу) було визначено, що рівень залежності
територіальних громад від надходження фінансових ресурсів з державного
бюджету, який в середньому по Україні збільшився з 46,4% до 68,7% за період 2010
– 2017 рр., що свідчить про збільшення залежності місцевих бюджетів від
міжбюджетних трансфертів. На основі цього та інших показників використаних в
роботі виявлено, що рівень самостійності органів місцевого самоврядування у
прийнятті рішень щодо напрямів використання отриманих з Державного бюджету
ресурсів за результатами реформи значно знизився, по-перше, за рахунок зростання
загальної підтримки з Державного бюджету, по-друге, за рахунок заміщення
нецільових трансфертів цільовими субвенціями, що не лише посилило фінансову
залежність місцевих бюджетів від Державного бюджету, а й знизило їхню
самостійність у прийнятті рішень щодо використання наданих коштів та виконання
тих чи інших зобов’язань. Встановлено, що за субвенціями, що надходили у 2016 –
2017 рр. з державного до місцевих бюджетів на здійснення державних програм
соціального захисту місцеві органи влади фактично здійснювали агентські функції
шляхом нарахування допомоги, пільг та субсидії згідно з методиками Кабінету
Міністрів України. Ґрунтуючись на фактах викладених вище, зроблено висновок,
що мети реформи фінансової децентралізації щодо підвищення самостійності
місцевих бюджетів станом на 2017 р. досягнуто не було.
У розділі 3 «Шляхи зміцнення та оптимізації доходів місцевого
самоврядування в умовах фіскальної децентралізації» автором здійснено 7
прогнозування та оцінку фінансового стану місцевого бюджету, запропоновано
напрями удосконалення механізмів фінансового забезпечення місцевого
самоврядування, а також обґрунтовано першочергові кроки щодо формування
механізму фінансової самостійності місцевого самоврядування.
Прогнозування бюджетних даних місцевих бюджетів для потреб здійснення
прогнозу їх фінансового стану пропонуємо здійснено в середовищі MS Excel із
використанням показників доходів, видатків та міжбюджетних трансфертів у
період 2010-2017 рр., одночасно припустивши, що в 2018-2022 рр. буде збережені
умови зовнішнього середовища бюджетної системи України загалом.
Так, прогнозоване зростання доходів місцевих бюджетів України в 2018-
2022 рр. становить 125,7% з 502,1 млрд. грн. у 2017 р. до 630,9 млрд. грн. у 2022 р.
У свою чергу, прогнозоване зростання видатків місцевих бюджетів України
становитиме 114,6% з 496,1 млрд. грн. у 2017 р. до 568,7 млрд. грн. у 2022 р.
Незважаючи на зростання обсягу кредитування української бюджетної системи на
місцевому рівні до 325,7 млн. грн. на кінець прогнозованого періоду, відбудеться
10-разове зростання обсягу профіциту місцевих бюджетів до 62,2 млрд. грн. у
2022 р. Звідси випливає, що у 2018-2022 рр. відбудеться стабілізація значень
показника фінансової децентралізації доходів місцевих бюджетів до 21,0%, тоді як
показник фінансової децентралізації видатків місцевих бюджетів знизиться до
41,4%.
За результатами аналізу встановлено, що не зважаючи на абсолютне
зростання показників доходів та видатків місцевих бюджетів, показники рівня
фінансової децентралізації доходів і видатків місцевих бюджетів в Україні
протягом прогнозного періоду будуть зменшуватися, а частка ВВП, що буде
перерозподілятися через місцеві бюджети України протягом 2018-2022 рр.
зменшиться із 7,7% у 2017 р. до 7,3% у 2022 р.
Розглянуто розмежування фіскальних повноважень між рівнями державного
управління на основі структури джерел податкових доходів та визначено, що
особливістю розмежування фіскальних повноважень між рівнями державного
управління в Україні є закріплення фіскально значущих джерел податкових 8
надходжень, насамперед, за центральним рівнем влади, що дає змогу
стверджувати, що Україні і дотепер властива централізована модель формування
бюджетів місцевих органів влади, які позбавлено фінансової автономії, а їхні
доходи все більшою мірою формуються за рахунок міжбюджетних трансфертів та
закріплених доходів.
Виділено основні проблеми децентралізації місцевих бюджетів:
1) невідповідність обсягів доходів реальним потребам у фінансування поточних
видатків, особливо з урахуванням делегованих місцевих бюджетам повноважень;
2) переважання поточних видатків над видатками розвитку та, відповідно,
недофінансування проектів з соціально – економічного розвитку регіонів;
3) відсутність чіткого та справедливого розподілу функцій, повноважень і
відповідальності за надання суспільних послуг між різними рівнями влади.
Для вирішення цих проблем, зокрема, для збільшення зацікавленості місцевих
органів влади у нарощуванні податкового потенціалу та доходної базі місцевих
бюджетів було запропоновано:
- переглянути чинну податкову систему та надати місцевим органам
влади права формувати бюджети за рахунок власних джерел з метою підвищення
їхньої самостійності у забезпеченні відповідних бюджетних надходжень та
покриття необхідних поточних видатків та видатків розвитку;
- змінити механізм надання централізованої державної допомоги
регіонам з метою створення умов для активізації їх соціально-економічного
розвитку;
- позбавити місцеві бюджети функцій перерозподілу коштів з
Державного бюджету для фінансування виключено делегованих повноважень;
- надати право місцевим бюджетам змінювати ставку принаймні одного
високодохідного податку, база якого не відрізняється мобільністю, у визначених
межах – мінімального та максимального обмеження податкової ставки. Іншою
формою такої фінансової автономії може стати право місцевих органів влади
встановлювати додаткові ставки до загальнодержавних податків. 9
Встановлено, що формування механізму фінансової самостійності місцевого
самоврядування, а саме: створення місцевих недержавних пенсійних фондів та
муніципальних банків, які можуть стати джерелом фінансування місцевої
економіки, а також засобом протидії відпливу місцевих фінансових ресурсів за межі
територіальних громад.
Виявлено, що територіальна громада може ефективно використовувати
майно комунальної власності для підтримки власної життєдіяльності у таких
формах управління, як концесія, оренда та приватно-публічне партнерство, що
дозволить стимулювати розвиток підприємництва на відповідній території та
максимізувати бюджетні вигоди територіальної громади від використання
комунального майна на засадах доступу до ресурсів територіальної громади,
зниження витрат для суб’єктів підприємницької діяльності, підвищення прозорості
та конкурентності процесу розподілу комунального майна територіальної громади.
Аргументовано, що агломерація територіальних громад, як одна з форм їх
співробітництва, значно спрощує розвиток різноманітних форм приватно-
публічного партнерства у формуванні механізму фінансової самостійності
місцевих органів влади, оскільки сприяє формуванню сприятливого клімату.
Ключові слова: бюджет, державне управління, економічний розвиток,
місцеве самоврядування, територіальна громада, фіскальна децентралізація.